当前位置:新闻中心 - > 专题报道

品村 | 农村“三块地”改革下“精明收缩”的探索 ——以常州市武进区香泉村湖上村为例

发布时间:2020-09-14 来源:系统管理员 作者:侯杰  

导读:我国长期实行城乡二元土地制度,形成了不同的土地经营体系和利益分配格局。农村集体经营性建设用地必须通过政府征收,变更为国有土地才能交易。这种制度在保护农民权益、保护耕地中发挥了作用,但局限性也越来越明显。自2015年以来我国开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革(简称农村三块地试点工作,以激发农村土地要素活力,形成了较好的经验积累。这些改革实践也为20201月份《土地管理法》的新修订奠定了基础,将极大地推进三块地改革走向深入和发挥实效。

2018年,作为改革试点地区之一的江苏省常州市武进区大胆探索,先行先试,在三块地制度改革上取得了突破,形成了丰富的经验。武进区编制村庄规划,做好制度设计,实现了村级规划编制、管控和实施一张图运行,形成了示范效应。随着试点村庄成功经验向周边地区的推广,农村土地效益逐步显现,期待重生的村庄有了制度的保障,在生产、生活和生态的融合中发挥了主观能动性,部分村庄由被动搬迁走向了精明收缩

随着2017-2019年江苏省推进实施特色田园乡村建设以来,围绕特色田园乡村三个要素,挖掘乡愁记忆,重塑乡村活力、魅力,结合三块地改革的经验,将村庄内在的更新潜力与外在的制度保障形成合力,将乡村振兴的美好蓝图化为壮美现实,谱写了新时代乡村的田园牧歌

本项目的编制即在这样的时代背景下极力促成乡村空间的优化,它不仅仅反映在生态、生活、生产各类要素的村庄空间形态的变化与融合,更是在制度框架下对农村土地提质增效的客观行动指引,对城乡关系认知偏差的反思与纠正,是新时代乡村振兴的有力实践。

认知窘境·原城乡认知的乡村空间

苏南地区是江苏乃至全国工业化和城镇化高速发展的先行地区,2019年城镇化率已达76.75%。在城镇化推进的历程中,苏南城镇与乡村的发展带来大量的要素流动,城镇建设空间不断挤压乡村空间,各类空间的整合也均遵循着“集约/集中/集聚”的原则开展。客观来说,当下乡村空心化、建设用地不集约是事实,但简单地把乡村空间在“三集中”模式的名义下粗放地退出历史舞台是我们在对乡村的认知上出现了偏差。

乡村在价值认知和发展导向上与城市相比有其独特之处。城市是以生产和生活空间为核心,将生态空间或背景、或点缀作为构图要素;而乡村是以广袤的生态空间为基础,村民的生产和生活活动是完全基于生态空间存在的,三者具有强烈的相互依存关系。乡村虽小、但要素多元且难以分割。

对乡村的认知也无法脱离微观乡土关系的视角。乡村是基于生态基底和生产条件自然生长出来的,从耕作主导的依山傍水、到依赖便捷设施的滨水临路,乡村有其自身的发展生长逻辑,需要寻求更为合理的乡村发展方式。看似简单有效“一刀切”的镇村布局和迁村并点带来乡村的“非理性”消亡,使得乡村人口脱离于土地产生“人”和“地”的分离,在很多地方的实践中已经出现了种种弊端。

 

1:乡村微观生长逻辑示意图

从城市发展的视角看,乡村用地不集约与城市发展空间不足的问题并存,而通过城乡建设用地增减挂钩,盘活农村建设用地资源,保障城市发展的用地需求成为一种“行之有效”的解决方案,但也应看到在符合农民意愿,维持乡村社会稳定的前提下,实现村庄空间的优化与村庄用地效率的提升不失为一种策略,或许是更好的策略。

本文以常州市武进区香泉村湖上村庄规划的案例来探索这种策略的实现路径与方法。

发展困境·香泉村湖上村现状特征

香泉村湖上居民点西邻湟里镇镇区,周边环绕常州市武进区、金坛区、溧阳市和宜兴市等城镇化地区,东向紧邻西太湖湿地生态系统保护区、西傍孟津河古航道,是环西太湖的重要组成部分,自然呈现清晰的“西部生活区-中部生产区-东部生态区”的村庄格局

 

2:常州市武进区香泉村湖上村区位和村庄格局

生活空间:地缘脉络走向消极

作为典型的苏南城镇化地区城郊乡村,周边现代城市的快节奏打破了乡村的传统氛围,随着乡村服务能力逐渐衰败,乡村的自我更新乏力,也造成湖上村内部的人口“空心化”,带来了部分村屋的闲置。而湖上村依靠其村集体收入占比八成的乡村工业创造出大量的非农就业岗位,吸引外来人口250人,占全村常住人口的1/5。外来人员受限于收入水平,选择在湖上村租房居住,形成了“工居混杂”的格局,对乡村风貌和乡村关系带来冲击

湖上村传统的地缘和血缘关系受到影响,传统文化记忆断裂,乡村的传统建筑风貌渐渐流失,部分具备历史印记的方形回纹、青砖、苏式园林门头、传统漏窗的传统民居正逐步破旧衰败,越来越多类似于城镇住宅风貌的2-3层民居大量涌现,其与闲置的村屋交接比邻,生硬、混乱插建于原有村庄肌理的空隙中。

新建村屋大多出租给外来务工人员,使得村庄环境品质无人问津;部分闲置村屋破烂失修,对周边环境带来负面影响;原住民几代同堂的局促居住现象反而愈演愈烈,受限于原有宅基地的复杂管理和土地指标的紧缩,他们改善居住的期望和改造家园的愿望难以实现,村庄的发展日益消极。

 

3:宅基地利用现状图和传统建筑风貌图

生产空间:供需关系面临重构

受区域工业化大环境的影响,乡村原住民由于便捷的交通通勤条件,大多选择到镇区或市区务工,回乡村居住,形成“产居分离,进厂不进城、离土不离乡”的现象。而湖上村乡村工业企业主要吸引外来人口,大多也脱离了与本地农业要素的关联性。工业化带给村民的高效收益压制了本地农业和相关产业的发展,本地村民和乡村的关系越来越淡薄,乡村依附于传统农业的生产方式发生转变,传统农业生产功能逐步丧失。

同时随着村办工业企业发展后劲不足,原村内的电线杆制造厂等低端加工企业已经展现疲态,由于对乡村环境影响较大、用地效益较低,大多厂房已经空置停产。而新业态的村庄产业发展却面临着发展空间的不足,如近年形成的草坪种植产业,已经涌现出湟里镇毛泉炳为代表的“种草老人”,优选的丹麦草及“南草北种”技术的推广开拓出适合于本地气候、日照、土壤的草坪种植产业,成为推动湖上村转型发展的新兴力量,但始终局限于空间的不足,规模经营面积较小,发展难成气候。

生态空间:内外本底特征模糊

西太湖沿岸的湿地规模较大、鱼塘肌理清晰、滩涂特征明显,具备广阔优质的生态本底条件。湖上村周边自然环境优越,水网密布、湖泊众多、地势平坦,大片的草坪田和湿地湖泊构成村落的基底,形成“村、田、湿地”、“远、中、近”的丰富大地景观形象。

村庄内部中心河、狗渎浜、孟津河堤等水系及周边农业空间勾勒出湖上人居村落的边界,村落沿中心河向东西两侧有机展开,整体形态与自然和谐共生。但近年来,城镇化的改造对乡村空间的侵蚀下,滨水、滨湖、村民宅前屋后等公共空间遭受遗弃,环境脏乱了、水质变差了,尤其是滨水空间被较宽的车行道占用,阻隔了传统亲水景观环境和生态空间。

 

4:常州市武进区香泉村湖上居民点整体生态空间和村庄内部景观环境

香泉村湖上村已经呈现出某些实质性、内在性“隐性收缩和衰败”的特征:如人口流失、公共空间闲置、乡村房屋空置废弃、乡村文化记忆逐渐丧失、乡村社会关系淡化等,造成乡村“人地关系”纽带的断裂。针对这样的问题,规划应对矛盾、顺应乡村收缩的趋势,以“适度集中、渐进发展”的精明收缩理念为导向,探寻村庄空间要素整合的新出路。

 

5:精明收缩的内涵逻辑

村庄的“精明收缩”并不是不发展、不增长,也不是执着于实现乡村人口的回流,而是在资源退出、人口流动、乡村关系退化等“收缩状态”的基础上,以空间集聚和功能优化为手段,以“精明化、集约化”的导向对乡村要素进行合理适度的融合统筹,引导村庄实现“存量更新”式的转型发展。

常州市武进区在全国农村土地制度改革试点实践中探索了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革的路径,达成了“实现富民增收”、“盘活沉睡资产”、“促进集体壮大”三大目标,湖上村的规划就是要通过“三块地”改革为抓手,利用“特色田园乡村”建设的契机,实现“提升乡村地区活力、繁荣乡村产业经济、承载乡村田园乡愁、凸显生态地域特色、实现人民生活富裕”的目标,而“精明收缩”的内涵导向也正顺应了村庄的发展趋势,去实现乡村空间的高效集聚和良性发展,保持乡村发展的活力。

 

6:常州市武进区“三块地”改革经验

路径探索·香泉村湖上村“精明收缩”

腾笼换鸟:引导低效村办工业更新

将部分集体经营性建设用地入市,引导低效工业更新置换。前提是对村办工业合理评估,分类施策。如针对处于半停产状态、效益较差的东吴机械配件有限公司,按照《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市管理办法》,依法推进入市流程,延伸更新“草坪+”的草编手工工坊、人造草坪加工、草业联盟场地、草业科研院所、旅游经营场所五大业态,将部分收益列入村集体公积金管理,作为特色田园乡村建设资金。

7:盘活农村低效工业用地路径

同时,完善“大草坪产业”体系的构建和升级,引导经营状态较好的腾飞车辆配件公司等本地企业灵活利用经营性建设用地的使用权抵押贷款,补充企业发展资金。并结合集体经营性建设用地出让,培育湖上村本地的公司拓展提升U型价值链的高附加值部分,发展草地休闲、人造草坪、无土草坪、盆栽植草、垂直绿化等大草坪“产业生态圈”,将草坪相关领域的生产企业做大做强。

8:大草坪“产业生态圈”

灵活转用:保障农村土地精准供应

对接上位规划预留灵活使用的土地指标。通过合理渠道反馈诉求,在镇级层面预留3%-5%规划建设用地指标,通过编制村土地利用规划,调整优化村庄用地布局,节余指标按照约定专项用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施的建设。

结合建设项目类别,活化不同地类的经营使用。必须指定政策、明确流程,采取差别化的土地出让方案。如对于高效农业或者设施农业项目,可以保留农用地性质,签署土地承包经营权转让合同,开展草坪规模种植,适当发展设施农业、初加工等项目;也可以通过宅基地的灵活转用手续,保障休闲旅游的商服用地出让,形成土地效益的提升。

 

9:保障高效/设施农业和休闲旅游发展用地路径

通过上述灵活转用的方式,因地制宜布局点状休闲旅游用地,结合湖上“草坪文化+东坡文化+渔耕文化”的资源要素,融入“西太湖旅游”大景区体系,引导游客“住下来、玩起来、品出来”。加强一二三产的联动和文旅的融合,形成草坪产业延伸、“东坡寻踪”和渔耕文化体验的文旅线路,植入草地露营、滑草运动、草坪音乐会、香泉诗社、香泉品茗、东坡名宴、渔文化坊、渔家乐体验等活动策划,打造西太湖西岸乡村旅游的亮点区域。

 

10:常州市武进区香泉村湖上村大景区体系和文旅体验线路

因地施策:鼓励宅基地精细化整合

引导宅基地有偿退出和“超面积”部分有偿使用。在宅基地处置过程中,把握好制度相容、农民意愿和政府作为之间的关系,争取做到放开限制、自由流转。结合湖上村精细化整治,对村庄宅前屋后的“破碎化”土地以及闲置宅基地进行有偿征收,并进行土地复垦或者整治,采取“权属转让、权益转化、土地整治、转换入市”等四种方式,在符合村民意愿的基础上,盘活利用闲置资产置换新建住宅,按照规定的人均居住面积,积极解决“一户多代同堂”的问题,提供良好的生活环境,延续村民的生活脉络。

 

11:盘活农民宅基地资产路径

针对整合退出的零星用地进行景观化改造,为村民提供便捷多样的公共空间。规划将鱼塘、湿地的设计元素融入村落内部的水系岸线改造,加强湿地水生植物、小码头平台、滨水菜地、步行桥的植入,柔化中心河硬质岸线,增加两岸的公共性和趣味性,回归村落内小生态环境与周边大生态环境的对话与呼应。

 

12:中心河生态驳岸滨水空间

村民宅前屋后根据空间尺度幅度进行分类整理,空间较大的进行菜地园地和经济林木的种植,丰富乡村特色风貌;空间较小的用于路面拓宽和路边花池的景观点缀,以乡土化的植物搭配丰富景观的层次性。由村集体充分征求村民意见统一做好村庄环境的提升和改造,同时积极带动村民自治,将常态化维护工作分片落实到附近居民。

 

13:宅前屋后土地景观整理

规模整合:根植生态资源提质增效

整合扩大现状小、散、独立的草坪种植用地形成规模化经营、配备特定服务空间,并结合传统草坪和无土草坪种植的前、中、后全过程的服务需求,对应延伸新功能,搭建服务平台,促进质量的提升。前期完善种植经营培训、农具租赁等服务,后期搭建产业科技服务、智慧草坪等平台,引导外来或本地有能力、有学识的能人治理和发展乡村,形成新一代“湖上人”。

 

14:搭建草坪产业联盟机制

同时以生态风景化为目标,借势大规模草坪和大面积鱼塘湿地组成的大地景观,将“人的活动”导入生态建设中,整合现状零碎的村庄、农田、鱼塘、湿地等生态景观空间要素,融入西太湖旅游格局中。

田野种植模式引导方面,根据村庄“湖、林、草、村、水”的景观格局,提供“村庄与草田、单一草田、鱼塘与草田、花木与草田”四种种植模式,如在民居和草坪交界处增补花卉丰富种植模式、柔性处理界面;又如在草田空间内部设置游赏栈道和观景亭,增加田园野趣等。

 

15:田野种植模式引导

鱼塘和湿地空间重构营建方面,在西太湖生态保护的要求和前提下,保留现状鱼塘空间块状格局,增设游赏栈道和休憩观景平台,植入特色渔宿、渔家乐体验等功能;针对湿地空间,营造多样化空间形态,形成岛、堤、滩、内湖、水湾、入湖口、塘等特色湿地基底,巧妙融入西太湖广域生态湖泊空间中。

 

16:鱼塘和湿地空间重构

盘活存量:优化衰败空间功能再生

挖潜现状空置房屋、出租辅屋、废弃场地等存量空间,配套村民日常生活所需的农家书屋、健身场所、老年活动、农产品集市、快递点等设施,并与现状综合服务中心共建为外来村民服务的培训中心、香泉诗社、休闲娱乐等空间,在北部村口和大草坪空间设计为游客服务的农趣体验、渔家体验、草坪活动等休憩驿站。

 

17:公共服务设施配置规划图       

利用废弃建筑打造村民活动中心,增设健身活动、文化舞台、香泉诗社等室外活动空间,配置连廊、庭院、生态停车等功能;针对村口村民聚集活动较多的农产品集市,增设摊位、停车场和公厕,改造庭院景观,增加滨水平台,活化建设成为村民集中活动的“新舞台”。

 

18:村口服务中心和农产品集市改造示意

盘活现状衰败破旧的乡村民居,在屋顶、山墙、走廊护栏等位置增加檐口、漏窗、贴图等传统文化元素促进村屋再生;以绿化分割的方式增加院落公共空间,将院落区分出休闲场所、菜地空间、晒谷场地、停车空间等,满足村民乡土活动和现代生活双向需求。

 

19:民居改造示意图

     “精明收缩的乡村建设路径是为了实现乡土文化的传承、乡村活力的再现、乡村居民的幸福,以均衡导向的视角引导苏南乡村向精细化、品质化、专业化的方向发展。乡村的粗放、衰败、失衡的原因归根结底是产生错位、人地关系的不平衡与不和谐,“三块地改革的探索则是顺应这种形势,活化利用农村宝贵的土地资源,提供引导生活空间、生产空间、生态空间相互联系更加紧密,规划方式更加理性和复合化的发展思路。

 

20:常州市武进区香泉村湖上村规划总平面图

 

21:常州市武进区香泉村湖上村鸟瞰效果图

 

项目组成员

分管:李正仑

负责:冒艳楠

项目组:杜浩、侯杰、彭晓梦、王胜

特别感谢赵彬所长对本文的悉心指导!

| 规划设计二所 侯杰

 


江苏省城市规划设计研究院 版权所有 (C)2015-2019  苏ICP备15049306号
联系电话:025-83707035 E-mail.:jup@jupchina.com
地址:南京市草场门大街88号 邮编:210036  投诉电话:025-83304371 投诉邮箱:jupqs@jupchina.com