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李铭:江苏省“停车便利化工程”工作推进中的思考

发布时间:2019-06-03 来源:系统管理员 作者:系统管理员  

近年来江苏省机动化呈现快速增长态势,民用汽车近十年年均增长率达到18%,停车难问题逐步凸显,对城市交通可持续发展带来了极大挑战。2017年10月,江苏省委省政府制定《城市治理与服务十项行动方案》,将实施停车便利化工程作为“十项行动”主要任务。2018年4月,江苏省住建厅牵头出台《关于推进实施“停车便利化工程”的意见》,提出通过综合施策、精准发力、建管并重、积极创新,逐步实现停车便利化工作目标。各个地市也积极行动,采取了包括编制停车规划、出台停车管理办法、制定差别化停车收费标准、治理路内违章停车等办法,缓解停车难问题并取得了一定成效。通过近段时间我们参与停车便利化工程工作,各地在积极努力推进工作的同时,也暴露出许多问题值得思考,特别当前汽车产业发展正面临瓶颈期,做好停车工作对促进产业健康发展、实现城市交通可持续发展具有重要的现实意义。
一、“停车便利化”工作推进中存在的主要问题
停车便利化工作推进是一项系统工程,但是从各地的推进情况看,仍然处于摸索阶段,多数城市各部门未能形成合力推进,主要存在以下四个方面问题。
01
停车治理缺少系统化思维,工作推进失衡
停车治理是一项系统工程,应当在本地政府统筹下,职能部门根据其工作职能和分工承担相应责任。但在实际推进过程中,由于江苏各个城市停车便利化工作牵头部门各有不同,包括交通、建设、市政、城管、公安交警等不同部门牵头。牵头部门如果不能统筹其他部门形成合力,没有以系统性思维整体推进,必然会导致公安部门针对路内停车管理,城市管理部门针对路内停车设置,建设或交通部门针对停车设施建设的现象,在推进工作过程中出现结构失衡。把停车治理理解为突击多建几个停车场、多上几套智能停车设备、严查路内违停,这些简单的措施是解决不了停车问题的。
02
停车普查数据失准,措施有效性不足
停车普查是停车供需情况的全面普查,不是停车设施供给的调查。停车普查是进行停车治理的前提,也是一项精细活。通过普查需要准确了解停车设施的供需,分析研判停车缺口,为停车治理提供依据。在停车普查时需要把握五个方面:一是停车普查应当是停车供需的普查,不是简单的停车设施供给的调查,大多数城市在普查中对机动车保有和出行的大致分布数据都没能通过普查得出,如何能够有效分析停车供需;二是准确把握不同类别停车供需,基本停车、出行停车,路内停车、路外公共停车、建筑配建停车,专用停车、对外开放停车等不同类别的停车供需在普查工作必须要兼顾;三是普查工作必须考虑停车设施的有效覆盖半径,因此停车设施的准确定位工作非常重要;四是普查中需要合理区分正常设置车位、合理挖潜车位、违规违法停放车位等信息,便于后期的分析研判;五是停车普查应当兼顾未来停车共享的可能性,对停车设施的附加属性调查也需要重视,例如建筑后退空间的权属,住宅小区的总户数和实际入住户数等,这些附加属性的调查对于分析未来停车供需也有十分重要的影响。现状从各个城市提供的普查数据看,普查数据质量和精度普遍较差,仅能对停车设施供给数量和位置有大致调查,对城市停车治理工作难以起到支撑作用。
03
停车设施落地困难,建设推进举步维艰
公共停车场的建设同时存在落地难和建设难的问题。以我单位承担的南京、苏州两个城市停车规划为例,规划提出的近期停车设施建设实施情况,通过评估发现实际推进不足30%。在推进停车设施建设时,城市普遍面临两大矛盾:一是政府和市场谁来推动的矛盾,一方面政府推动需要投入大量财力,不可能全面铺开,另一方面社会资本进入意愿不强,因此各地往往以省下达的目标计划,来推进停车设施建设工作;二是停车需求和建设不匹配的矛盾问题,停车需求大的地方往往难以腾出用地,能够落地建设的地方往往停车需求不足,没有投资主体愿意去建。以南京为例,在2014年大幅度提高停车收费标准并制定出台停车产业化鼓励政策,即使在这种情形下,社会资本建设路外公共停车场的意向仍然不高。因此,停车产业化发展仍然是任重而道远。
04
停车严格管理不足,停车改善手段失效
路内停车位对开车者肯定是使用最为方便的,对路内停车严格管理和执法不足,会导致其他停车改善手段的实效。如果不能有效管理路内停车,停车收费价格调控、建设停车设施、智慧停车系统等各种手段都将归于无效。同时,城市里也大量存在的路内及建筑后退停车设置不规范。路内停车泊位设置主要考虑道路宽度条件,忽略与动态交通运行、非机动车、行人交通统筹协调,利用道路空间或建筑后退空间大量设置停车泊位,侵占道路空间和慢行通行空间,停车出入口设置随意,影响动态交通效率和慢行交通安全。面对城市精细化管理要求的提升,这些问题都是需要我们充分重视并加以解决。
二、“停车便利化”工作推进中的几点探讨

01
如何理解“便利化”?
停车便利化不是多建停车设施,低成本地满足驾车者停车需求,而是要在符合城市综合交通整体运行目标导向下的便利,在供需统筹下合理确定停车供给,协调动态交通、其他交通方式的关系,维护良好的停车秩序,保障停车不影响其他公共利益。对停车便利化的理解,我们认为应把握以下原则,一是区域差别化的原则,基本停车尽量保底,出行停车合理调节;二是保障覆盖水平的原则,对外开放停车场必须保证一定的覆盖水平,在可接受步行距离范围内有泊位可供停放;三是用者付费的原则,停车设施的使用不能变成开车者的免费福利;四是停车便利原则,尽量减少寻位、进出停车场时间。
02
市场主导还是政府主导?
停车设施建设经营的市场化是未来的发展方向,但从现状看,停车设施土地成本高、建设投资回报率低、投资回收期长等原因导致难以吸引社会资本进入,停车产业化推进缓慢。从外部因素看,停车产业化的路径还不清晰、停车收费价格体系、停车执法尚不健全,从停车设施本身看,土地、建设、审批、运营、停车设施产权等方面还不足以支撑产业化发展。基于以上因素,我们认为现阶段还是应当以政府主导推进停车便利化工作。
在未来逐步向市场主导过度的过程中,当前应做好以下几方面工作,首先是定好停车收费价格体系,核心是路内停车收费价格体系;其次是制定出台鼓励支持产业化发展的相关政策,解决困扰停车设施建设的用地、审批、规费、产权等问题;三是逐步探索在有市场潜力的地区吸引社会资本参与停车设施建设的模式;四是培育专业化停车建设运营企业。上述工作做好,停车设施的建设运营才有可能逐步向市场化主导过度。

 
03
智慧停车是救命稻草吗?
在人工智能的浪潮之下,智慧停车行业逐渐成为了业界热点,甚至被很多地方视为解决停车难的“救命稻草”,智慧停车相关的设备,如线圈、地磁、微波、高位视频等更是层出不穷。从应用角度来说,当前的智慧停车综合了无线通信技术、移动终端技术、GPS技术、GIS技术等,应用于城市停车位的采集、管理、查询、预定、缴费、导航等服务,大大提升了停车资源利用率。
但是,智慧停车的本质是在经济性和功能性结合基础上,让停车服务更加便捷,让使用者有更好的体验感,而不是替代停车设施本身的功能,更加不是作为解决城市停车的必然手段。停车设施是有覆盖半径要求的,停车设施自身的供需矛盾问题不是智慧停车所能解决的;其次,停车问题不是靠硬件的投入就可以解决,而是一项系统综合治理过程;再次,智慧停车的改造费用和后期维护费用较高,谁来做、如何做是需要破解的问题。当前,发展智慧停车应在数据标准化和共享机制建设、进一步提升使用者便捷性感受方面着手。
三、“停车便利化”工作推进建议

根据江苏省停车便利化工程实施意见,到2020年,实现停车专项规划全面实施、停车设施持续增加、停车管理服务不断完善的总体目标。为更好实现这一目标,促进城市停车可持续发展,我们认为近期应重点推进以下五个方面工作。

01
紧抓三个核心前提,保障工作稳步推进
建立停车治理协调机制、完善城市停车相关政策标准、严管路内停车是停车便利化工作推进的三个前提,离开这三个方面,停车治理工作将难以取得成效和实现可持续。
(1)建立协调机制,多部门联动推进
停车治理是一项系统工程,必须建立上位领导机制和多部门之间的协调机制,共同推进相关工作。江苏停车便利化工作在省级层面,省政府总体统筹协调,将停车便利化工作纳入城市治理与服务“十项行动”的重要内容,建立了以住建厅牵头,公安、发改、交通、人防等部门共同参与的协调机制,定期召开协调会议,成立专家组加强监督考核。到市级层面,牵涉的部门更多,协调工作的难度和复杂性也更大。因此,必须主要领导或分管领导牵头建立协调机制,自然资源和规划部门、公安、住建、城市管理、发改(物价)、人防、质监、区县、街道等主体共同参与,才能有效推动工作实施。
 
江苏省级部门停车协调体制建立
(2)完善政策标准,实施停车规范化管理
停车治理是一项精细化工作,必须按照相关的规范或标准推进。近期应重点制定和完善地方停车配建标准、路内停车设置标准、停车收费标准、停车设施建设引导政策,智慧停车建设标准等五个地方停车相关政策标准,在此基础上可以逐步制定包括停车管理服务标准、停车泊位编号登记标准、停车共享实施政策等,逐步实现停车规范化管理。
政策标准的制定应当向精细化方向发展。以停车配建标准为例,最终的成果不仅是一张停车配建表格,而是要在不同的情形下停车设施配多少、如何配、在哪配,多配或少配的相应办法、配建和后期管理问题等,都应当在配建标准里有详细规定,才能尽量避免新建地块出现新的停车问题。
(3)严管路内停车,按规有序停车
停车治理是一项社会共治的工作,只有把公共空间停车优先治理好,才能促进其他停车方式的可持续。由公安交通管理部门会同停车管理等部门,编制路内停车设置规划;依据国家、省和地方路内停车设施规范、标准进行路内停车详细设计;严格控制路内停车设施设置规模,减少对非机动车、行人交通干扰;结合路内停车使用情况、路外公共停车建设等定期对路内停车设置进行评估。加强路内停车的管理和执法,利用科技化手段巡查和抓拍相结合加大执法力度,实施强制拖车和严格的罚款积分办法。
 
路内停车与交叉口、出入口的关系
02
做好精细化停车普查,增强工作有效性
通过开展精细化停车普查,摸清停车位总量、停车供需空间分布,理清停车问题及原因,包括停车供需总量及结构问题、停车供需空间不匹配问题、停车管理不善引起的停车秩序问题,能够准确判断各类停车设施缺口,为停车设施规划布局、配建指标修订、停车设施建设、停车管理、停车相关政策制定提供详实的数据基础。
在停车普查工作中需要做到精细化划分调查单元、分类细化停车供应调查、精细化调查停车需求、弄清停车缺口内涵和缺口数量、考虑停车共享调查,只有做到以上五个方面,才能精细化了解停车供需,停车治理起到支撑。
03
编好管用的停车规划,注重工作落实性
坚持规划引领,编制停车系统规划和片区停车治理方案两个层次规划,逐步落实停车治理和改善。强调管用是指编制的规划应注重目标的传导和落实,通过编制两个层面停车规划,逐步落实停车治理方案,既不能一个停车系统规划解决所有问题,也不能规划做的都是空架子,难以落地。对停车系统规划,很多地方都做了,但大多最后就是落实几个路外公共停车场,其他内容基本哪个城市都差不多,这样的规划很难去指导后续停车系统治理。停车系统规划应当在城市综合交通体系规划指导下,明确城市停车发展的目标、策略,制定停车规划、建设、管理相关的体系框架,需要注重五个方面统筹,统筹机动车交通和其他交通方式关系、统筹城市不同片区停车发展策略、统筹各类停车设施关系和安排、统筹各个职能部门协同推进、统筹停车治理的推进工作内容和时序。对停车片区治理规划,主要是在系统规划指导下,针对城市不同片区以问题为导向细化落实各类停车设施治理方案,形成行动计划、项目库和实施路径。
04
以问题为导向,分区整体推进停车改善
强调问题导向就是要近期突破矛盾最为突出区域的停车问题。针对群众反映强烈、停车供需矛盾突出的城市重点区域包括老旧小区、商业中心、医院、学校等,进行系统解剖分析,推进停车改善。
强调整体推进就是停车改善不只是建停车场。通过调查片区交通运行,摸清现状停车设施供需关系,分析停车缺口,明确片区主要停车矛盾与问题,基于以供定需、动静协调的总体思路,提出路外公共停车设施新增或调整方案、规范路内及利用建筑后退停车设置、完善停车管理措施并进行工作分解落实,对改善后的交通运行和停车供需关系进行评估,保障片区停车综合改善方案落地。
 
05
重视基础信息,实用化推进智慧停车系统建设
在精细化停车普查基础上构建的停车信息平台是推进智慧停车建设的基础。停车信息不应是包括泊位数量信息,而是要将泊位数量和分布、停车属性、附属用地属性、停车共享信息等结合,利用实时数据传输交互,将政府停车管理部门信息平台、停车场内部信息平台、第三方停车信息平台衔接,整合各类停车场泊位的数据信息,建立统一的城市智能停车基础信息服务平台,发布停车信息,进行停车诱导,推进共享利用,实现无感收费等功能。
充分重视停车基础信息的更新和维护工作。随着城市化进程,地块新建和更新、停车设施建设,停车基础信息的更新也需要常态化。停车基础信息更新以及在此基础上的停车泊位编号系统,是未来尝试推进购车自备车位的重要基础。
 
四、未来展望

世界城市停车发展经验和国内城市停车发展实践表明,缓解停车问题永远在路上,停车便利化工作推进也需要久久为功。展望未来,在做好以上停车便利化工作的同时,对于存量用地增建停车场(库)相关政策、立体停车库不动产登记制度、扩宽停车设施建设投融资渠道、鼓励停车设施综合开发等方面还应加强制度创新和政策落实,才能够进一步推动停车的市场化发展,实现城市静态交通的可持续。

 


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